Почему горит Россия
"Огненный шторм" лежит на совести разработчиков Лесного кодекса
Жизнь в ряде регионов европейской части России уже превратилась в ад. Горят торфяники и леса, огонь уничтожает поселки и уже подбирается к городам: Рязани, Воронежу, Арзамасу. Число сгоревших домов, пострадавших и погибших людей растет с каждым часом. Президент проводит совещания, премьер общается с народом, обещая компенсации, в разы превосходящие положенные по закону. Проснулись губернаторы и главы муниципальных образований, к тушению пожаров подключена армия. Страну захлестывает чрезвычайщина.
Но поздно: при температуре под сорок градусов деревья превратились в сухостой, а ветер разносит огонь со скоростью 100 метров в секунду. О том, чтобы локализовать очаги возгорания, речь уже не идет. Технических и человеческих ресурсов не хватает. В некоторых населенных пунктах люди вынуждены бороться с огнем своими силами. Все это порождает вопросы, которые не снять никакими компенсациями, тем более, что при таких масштабах бедствия элементарная помощь может разорить бюджет. К тому же уже начинаются разговора о том, что выделенные федеральной властью деньги распилят на местах. Это все привычно.
Но есть главный вопрос: как допустили подобное? В начале июля, когда торф уже тлел, леса горели, но не так сильно, заместитель руководителя Рослесхоза В.Ф.Чикалюка и начальник управления охраны и защиты лесов Рослесхоза А.А. Ермоленко провели пресс-конференцию на тему "Почему горят леса России? ". Ответ лежит на поверхности. Потому что нет единой системы мониторинга и тушения лесных пожаров. Цена вопроса, по оценкам специалистов, колеблется в пределах 20-30 млрд. рублей. Деньги немалые, но это смотря с чем сравнивать. По словам Чикалюка, ежегодный ущерб от лесных пожаров в среднем составляет около 30-40 миллиардов рублей. Т.е. на создание эффективной, единой в масштабах страны системы охраны лесов нужно меньше средств, чем страна теряла ежегодно в сравнительно спокойные годы. Какими финансовыми потерями обернется нынешнее бедствие, руководство Рослесхоза пока не подсчитало, но уже понятно, что ущерб будет в десятки раз больше.
Такая невеселая арифметика. Но не стоит сводить все к чисто экономическим выкладкам, потому что нынешняя ситуация – это не только экономика, но и политика. Это было политическое решение – размазать ответственность за охрану и использование лесов между федеральными, региональными и муниципальными органами. И сделать это так запутанно и невнятно, что даже квалифицированные юристы часто не в состоянии ответить, кто именно отвечает за то или иное направление использования или охраны лесов. Эти новые правила были заложены в Лесном кодексе, который со скандалами принимался в 2006 году и вступил в действие с 1 января 2007 года. Потом в него несколько раз вносились поправки, но сути они не изменили. На первый взгляд новая система ответственности выглядит достаточно стройно и убедительно. В разделе "Общие положения об охране и о защите лесов" сказано, что "леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения" и пр. (ст. 52. п.1). Далее уточняется, что "охрана и защита лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 настоящего Кодекса" (ст.52.п.2). А дальше начинается настоящий цирк. В статье 81 сказано, что Федеральные органы "устанавливают правила" использования лесов для переработки древесины, охраны, защиты, воспроизводства лесов и регламентируют все прочую деятельность.
Субъекты РФ наделены более конкретными полномочиями: "владение, пользование, распоряжение лесными участками", "установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади лесного участка" и еще много пунктов, описывающих, за что устанавливают плату региональные органы (ст.82). В то же время, органам государственной власти субъектов РФ передаются полномочия на "разработку и утверждение лесных планов субъектов РФ, лесохозяйственных регламентов, а также проведение государственной экспертизы проектов освоения лесов" и "организация использования лесов, их охраны (в том числе тушения лесных пожаров) " (ст. 83).
Что касается органов местного самоуправления, то они наделены полномочиями на "владение, пользование, распоряжение такими лесными участками" (ст. 84. п.1). Кроме того, "органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов" (ст. 84.п.2). Т.е. по факту вообще невозможно понять, кто за что отвечает. Система эта породила немало скандалов, связанных с использованием леса, и, как отмечают эксперты, именно под задачи использования лесных ресурсов она и создавалась. А это, между прочим, пример коррупции, сработавшей еще на стадии подготовки и принятия закона, и чтобы обнаружить коррупционную составляющую нет нужды создавать специальные антикоррупционные органы и принимать программу борьбы с коррупцией, тем более, что имена заинтересованных лиц охотно склоняются в кулуарах.
Пока речь шла об использовании лесных ресурсов, картина напоминала ситуацию, сложившуюся после принятия Жилищного кодекса, в котором защита права собственника выходила за пределы здравого смысла. В подобных случаях можно судиться, менять границы отданных под вырубку участков и пр. Но огонь не знает границ регионов и муниципальных образований. Он двигается по верхушкам деревьев и даже перелетает через водоемы. И это не является новостью последних дней. Именно поэтому до недавнего времени охраной лесов как от незаконного использования, так и от пожаров занималась единая система лесхозов. Но она была упразднена с ведением в действие нового Лесного кодекса.
Понятно, что это было сделано для того, чтобы вопросы использования лесных ресурсов можно было решать в кабинетах региональных, федеральных или муниципальных руководителей. Это называется "рынок по-русски". Но одновременно была уничтожена система отслеживания очагов пожаров и возможность комплексной борьбы с огнем в масштабах страны. При этом даже в тех случаях, когда федеральный центр мог бы оказать своевременную помощь, региональные руководители предпочитают умалчивать о проблемах, чтобы не пускать в свою вотчину чужих. Известно, например, что губернатор Нижегородской области отказался от помощи, предложенной правительством, а через несколько дней ситуация вообще вышла из-под контроля, и в регион примчался Путин. И все это потому, что в стране нет ведомства, отвечающего за профилактику и тушение пожаров на природных территориях. МЧС делает это применительно к населенным пунктам, там есть отдельный департамент, Государственный противопожарный надзор (ГПН). А за лес и торфяники отвечают на местах. И результат налицо.
Понятно, что рано или поздно начнутся дожди, наступит зима, и пожары прекратятся. Но рассчитывать на то, что неизбежный разбор полетов не ограничится зачисткой руководителей среднего звена, не приходится. Проводя совещания в Нижегородской области, Путин предложил подавать в отставку не справившимся со стихийным бедствием главам муниципалитетов, и этим определил направление "главного удара". Ему уже вторит губернатор Московской области Громов, возложивший персональную ответственность за тушение и предотвращение лесных пожаров на глав муниципалитетов. Разумеется, нерадивых руководителей нужно гнать. Но этого мало. Сегодня уже понятно, что проблема носит системный характер, и корни ее нужно искать в реформах последнего десятилетия, в Лесном кодексе и среди тех, кто продавливал его принятие.
Утро
